BCN presenta informe de la OIT sobre los puntos clave de la Reforma Laboral

En el marco de la discusión del Proyecto que Moderniza el sistema de relaciones labores, introduciendo modificaciones al Código del Trabajo, enviado por la Presidenta de la República (Boletín N° 9835-13), se presenta el siguiente informe sobre los estándares de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en cada una de las materias que aborda el proyecto, las cuales se agrupan en libertad sindical y negociación colectiva, derecho a huelga, e igualdad de oportunidades.

Para ello, se revisan los principales instrumentos de la OIT relativos a las cuestiones señaladas, estén o no ratificados por Chile, y su interpretación auténtica por los organismos internacionales respectivos. Asimismo, las recomendaciones específicas que el Comité de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEARC) de la OIT ha hecho a Chile en relación con dichas materias.

A continuación les compartimos el informe completo para las gremios y sindicatos y para la opinión pública:

Se hace presente que los contenidos están delimitados por los parámetros de análisis acordados y por el plazo de entrega convenido. No es un documento académico y se enmarca en los criterios de neutralidad, pertinencia, síntesis y oportunidad en su entrega.

I. Principales Convenios de la OIT sobre la materia

De acuerdo a la información disponible, hacia 2014, la OIT contaba con más de ochenta convenios vigentes, seis protocolos y decenas de recomendaciones (OIT, 2014). Ahora bien, el Consejo de Administración de la OIT, que es su órgano ejecutivo, ha otorgado el carácter de convenios fundamentales a ocho de estos instrumentos, en la medida en que permiten “garantizar los derechos de los seres humanos en el trabajo” (OIT, 2003:7). Por lo mismo, la OIT promueve su ratificación universal:

1. Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948

(núm. 87).

2. Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

3. Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29).

4. Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105).

5. Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138).

6. Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182).

7. Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100).

8. Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111)

Para efectos de este informe, resultan pertinentes los Convenios que se refieren a la libertad de asociación y la libertad sindical (C. N° 87); al reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva (C. N° 98); y a la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación (C. N° 111).

II. Libertad Sindical y negociación colectiva

1. Libertad sindical (derecho de asociación)

1.1. Trabajadores en general

La libertad sindical es una concreción del derecho universal a la libertad de asociación, consagrado en los más importantes tratados internacionales de derechos humanos, todos vigentes y ratificados por Chile2. Es más, el propio Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos hace explícita esta relación entre libertad de asociación y libertad sindical:

Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses (art. 22.1).

En este sentido, el derecho internacional de los derechos humanos reconoce la libertad sindical en su acepción más amplia: la libertad de las personas para formar asociaciones que defiendan sus intereses laborales y afiliarse a ellas (art. 2 C. 87 de la OIT). Cabe tener presente que la propia OIT reconoce expresamente los derechos sindicales como derechos humanos fundamentales (OIT, 2006), la libertad sindical alcanza a todas las personas y todas las actividades productivas (OIT, 2013)3. Asimismo, implica que los sindicatos pueden elegir libremente el modo en que promoverán los intereses que defienden (art. 3 C. 87), incluyendo la libre asociación entre organizaciones, las que tienen las mismas garantías que las asociaciones de base (art. 5 y 6 C. 87).

El Convenio núm. 87 fue ratificado por Chile en 1999. Desde ese momento, la OIT ha prestado especial atención a la vigencia de la libertad sindical en el país, particularmente en relación con el contexto normativo imperante. Así, en su comentario a la primera memoria enviada por el

Estado de Chile, el Comité de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones

(CEACR, 2001b), manifestó su preocupación, entre otras, por (i) la prohibición contenida en el artículo 23 del texto constitucional que prohíbe a los dirigentes sindicales tener cargos directivos en partidos políticos; (ii) la amplitud de la prohibición de ser dirigente sindical del sector público a todo condenado por cualquier pena aflictiva (artículo 18 de la ley n° 19.296); y (iii) la exigencia de ministros de fe en diversos actos propios de la vida sindical (artículo 218 Código del Trabajo, CT). Asimismo, en reiteradas oportunidades, el CEARC (2002a, 2003b, 2009a, 2013b) ha señalado que (iv) la prohibición de sindicación que pesa sobre funcionarios del poder judicial es incompatible con el C. 87.

1.2. Trabajadores rurales

En 1921, la OIT adoptó el Convenio núm. 011 de 1921, el cual fue ratificado por Chile en 1925, y que se encuentra plenamente vigente (OIT, s/f d). Su artículo 1º, que es el único sustantivo, establece que:

Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio se obliga a asegurar a todas las personas ocupadas en la agricultura los mismos derechos de asociación y de coalición que a los trabajadores de la industria, y a derogar cualquier disposición legislativa o de otra clase que tenga por efecto menoscabar dichos derechos en lo que respecta a los trabajadores agrícolas (art. 1).

En 1975, la OIT adoptó el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales núm 141, entrando en vigor en 1977. Este instrumento no ha sido ratificado por el Estado de Chile (OIT, s/f c), pero es parte del estándar de la OIT en materia de libertad sindical, y se limita a profundizar lo señalado en el Convenio núm. 111 y a explicitar lo que está implícito en él.

Este provee una definición del trabajador rural que incluye a todas aquellas personas dedicadas a tareas agrícolas o artesanales o conexas, incluyendo asalariados, autónomos, arrendatarios, apareceros pequeños propietarios. Estos últimos, siempre y cuando trabajen la tierra por sí mismo, o con ayuda de familiares o recurriendo solo ocasionalmente a un número reducido de mano de obra (art. 2).

En lo central, dicho instrumento reconoce el derecho de los trabajadores agrícolas a “constituir, sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas” (art. 3.1); y establece el deber estatal de promover el establecimiento y expansión de organizaciones de trabajadores rurales fuertes, independientes y de carácter voluntario (arts. 4 y 5). En este sentido, la Recomendación núm. 149 sobre las organizaciones de trabajadores rurales y su función en el desarrollo económico y social, establece expresamente que “la legislación nacional, dadas las circunstancias especiales del sector rural, no obstaculice el establecimiento y desarrollo de las organizaciones de trabajadores rurales” (párr. 8.1). En otras palabras, la OIT llama a adaptar la regulación legal para favorecer la sindicalización campesina, en caso de que sea necesario. En particular, señala que se requiere especial atención respecto de las exigencias relativas a (i) número mínimo de miembros de fondos; (ii) a la protección de la actividad sindical (párr. 8.2.b).

Asimismo, la OIT, en línea con lo establecido en el Convenio núm. 111, ha aclarado que las organizaciones sindicales campesinas tienen el mismo derecho a la libertad sindical y a la negociación colectiva que las demás organizaciones de trabajadores (párr. 8.2.a)

2. Negociación colectiva

El Convenio núm. 98 sobre derecho de sindicación y de negociación colectiva, también ratificado por Chile en 1999, establece el deber estatal de promover la negociación voluntaria entre las organizaciones de trabajadores y empleadores para reglamentar las condiciones de empleo mediante contratos colectivos (art. 4). Al igual que en el caso del derecho a sindicación, el C. 98 autoriza a la ley para limitar el alcance del mismo respecto de las fuerzas armadas y de orden (art.5). Además, excluye a los empleados públicos de su ámbito de aplicación (art. 6).

Sin perjuicio de lo anterior, el CEACR (2001a, 2003a), desde la primera memoria enviada por el

Estado sobre la aplicación del C. 98, ha llamado la atención del gobierno por lo dispuesto en el artículo 304 del Código del Trabajo (CT) en relación con (i) la exclusión de los trabajadores de empresas con participación del Estado o relacionadas con éste del derecho a la negociación colectiva. Asimismo, observando (ii) la exclusión de aprendices, (iii) trabajadores por obra y (iv) de temporada de la negociación colectiva, el CEARC (2006b), señaló que “sólo puede excluirse e la negociación colectiva a las fuerzas armadas y la policía y a los funcionarios públicos en la administración del Estado”. Asimismo, el CEARC (2001a, 2002b, 2003a) ha manifestado su preocupación por (v) la existencia de grupos negociadores aun en aquellos casos en que existen organizaciones de trabajadores en el sector correspondiente (314 bis y 315). También, ha venido solicitando desde esa fecha (vi) la derogación del artículo 320 CT que ordena al empleador comunicar a todos los trabajadores la presentación de un proyecto de contrato colectivo para que puedan adherir a éste o presentar proyectos alternativos, por cuanto este mecanismo “no estimula y fomenta […] el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria” (CEARC, 2001a).

Respecto a (iv) la extensión de los beneficios acordados en un instrumento colectivo a trabajadores no sindicalizados, el CEARC (2013) ha señalado recientemente que ese tipo de disposiciones debe ser acordada por las partes, y por lo mismo, solicitó al Estado que estudie la modificación del artículo 346 CT, que permite que el empleador haga la extensión unilateralmente.

3. Derecho a la huelga

Respecto del derecho a huelga, el mismo CEARC (2001b) ha señalado que éste alcanza diversas situaciones, como (i) la defensa de posiciones relativas a problemas de política económica y social con consecuencias inmediatas para los trabajadores en general; (ii) la huelga solidaria; (iii) huelgas nacionales; y (iv) la huelga interempresa. En este sentido, ha sido puesto en tela de juicio la limitación de su ejercicio a los conflictos colectivos a nivel de empresa, como lo contempla el CT (arts. 370 y 371).

Posteriormente, el CEARC señaló que los artículos 334 y 334 bis del CT que regulan la negociación interempresa, “no fomentan adecuadamente la negociación colectiva con las organizaciones sindicales” y por lo tanto, el Estado debía tomar «las medidas necesarias para modificar o derogar(los) […] a efectos de poner la legislación en conformidad con las disposiciones del Convenio” (CEARC, 2006b y 2007a).

El CEARC (2001b, 2002a, 2003a, 2013a) también ha cuestionado (v) la exigencia de mayoría absoluta para acordar la huelga; (vi) la aceptación táctica de la última propuesta del empleador cuando el quórum no se alcanza y cuando no se hace efectiva la huelga; y (vii) el plazo para hacer efectiva la huelga, contemplada en los artículos 372, 373 y 374 del CT. Asimismo, ha estimado contrario a la libertad sindical (viii) el mecanismo de censura a la comisión negociadora (379 CT), y (ix) el mecanismo de reemplazo de trabajadores en huelga, aun mediando bono de reemplazo (381CT).

Respecto de los trabajadores que no pueden recurrir a la huelga por prestar servicios esenciales, el CEARC (2001b, 2002a, 2013a) ha señalado que esta limitación se restringe a aquellos que literalmente presten servicios esenciales, o sea, “aquellos [servicios] cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad o la salud de las personas en toda o parte de la población” y los funcionarios públicos que ejercen autoridad. En este sentido, los términos del artículo 384 CT (utilidad pública y daño a la economía) excederían el ámbito de restricción permisible, y el artículo 254 del Código Penal (CP) que castiga a los funcionarios públicos por abandono de tareas es demasiado amplio (x). Asimismo, ha manifestado que (xi) las restricciones que afectan a los trabajadores agrícolas para negociar colectivamente y declarar la huelga son incompatibles con el estándar internacional (CEARC, 2009a; 2013a).

También, ha señalado que (xii) la reanudación de faenas decretadas por autoridad debería ser ordenada por el juez, y no por el presidente, y sólo sería procedente en casos de crisis nacional aguda o afectación de la vida, salud o seguridad de las personas, y no en los amplios términos del artículo 385 CT (CEARC, 2013b).

Por otra parte, el CEARC en diversas oportunidades (2001b, 2002a, 2005, 2009a) ha cuestionado (xiii) el excesivo control de la Dirección del Trabajo sobre la actividad financiera de los sindicatos, y recientemente (2013a), ha señalado su preocupación por (xiv) el alcance del artículo 11 de la Ley sobre Seguridad Interior del Estado, núm. 12927, que dispone la posibilidad de castigar con el presidio o relegación en casos de paro o huelga en ciertos servicios, recomendando su derogación.

III. Igualdad de oportunidades

El Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación) núm. 111 de la OIT de 1958, fue ratificado por Chile en 1971. Este constituye uno de los primeros instrumentos internacionales que ofrecieron una discriminación expresa de discriminación (Gauché, 2014), aunque acotada a distinciones, exclusiones o preferencias, basadas en motivos prohibidos, que alteren la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación (art. 1.1). La prohibición de discriminación en el empleo es aplicable también a los medios de acceso a la formación profesional, a la admisión en el empleo, y a las condiciones de trabajo (art. 1.3). Además, innovó al declarar expresamente la legitimidad de las medidas especiales (acción afirmativa) (art. 5.1).

Sobre este Convenio, el CEARC (2012a) ha manifestado interés en (i) la implementación de medidas adoptadas para la inserción laboral de personas con discapacidad y (ii) afectadas por el VIH; (iii) medidas y planes para eliminar la discriminación racial; (iv) programas de igualdad de oportunidades de hombres y mujeres; (v) subsidios al empleo de mujeres; (vi) empleo de mujeres en el sector público; (vii) acoso sexual; y (viii) jubilación de la mujer.

Por otra parte, el mismo año 1971, Chile ratificó el Convenio núm. 100 de 1958, sobre igualdad de remuneración. Al respecto, el CEARC (2012b), ha manifestado su preocupación por la insuficiencia del artículo 62 bis del Código del Trabajo para garantizar la igualdad de remuneración entre hombre y mujeres, particularmente en cuanto la misma debe extenderse “no sólo en situaciones en las que los hombres y las mujeres realicen un trabajo igual o similar, sino también en situaciones en las que realicen un trabajo diferente, pero que, no obstante es de igual valor”.

Síntesis de las observaciones de la OIT

En el ámbito de la libertad sindical, la OIT ha hecho un número importante de observaciones al Estado de Chile desde que éste ratificó los instrumentos respectivos en el año 1999. El Estado no ha adoptado todos los estándares señalados por el organismo, haciendo que los llamados de atención sean recurrentes sobre los mismos temas.

En materia de libertad sindical, los principales problemas de la legislación chilena serían:

1. Eliminar la incompatibilidad constitucional entre cargos directivos sindicales y cargos en partidos políticos.

2. Reducir el ámbito de aplicación de la prohibición para ser dirigente sindical del sector público a todo condenado por cualquier pena aflictiva.

3. Modificar la exigencia de ministros de fe en diversos actos propios de la vida sindical.

4. Eliminar la prohibición de formar sindicatos que recae sobre los funcionarios del poder judicial.

Respecto de la negociación colectiva, el CEARC ha hecho diversos llamados para que se amplíe el alcance de este derecho en el país. Particularmente, ha señalado la necesidad de:

5. Ampliar el derecho la negociación colectiva a todos los trabajadores, incluyendo los de empresas vinculadas al Estado, los aprendices, los trabajadores por obra y de temporada.

6. La supresión de los grupos negociadores paralelos en los casos en que existe sindicato.

7. Derogación del artículo 320 CT que ordena al empleador comunicar a todos los trabajadores la presentación de un proyecto de contrato colectivo para que puedan adherir a éste o presentar proyectos alternativos.

8. Sujetar la extensión de los beneficios acordados en un instrumento colectivo a trabajadores no sindicalizados, sólo con el consentimiento de la organización sindical respectiva.

En materia de huelga, la OIT ha señalado en reiteradas ocasiones que el Estado de Chile, debe:

9. Legalizar la huelga política.

10. Legalizar la huelga solidaria.

11. Legalizar la huelga nacional.

12. Legalizar la huelga interempresa.

13. Reducir los quórum para acordar la huelga.

14. Eliminar la aceptación tácita de la última propuesta del empleador cuando el quórum de huelga no se alcanza y cuando no se hace efectiva la huelga.

15. Eliminar el plazo para hacer efectiva la huelga.

16. Eliminar el mecanismo de censura a la comisión negociadora (379 CT).

17. Eliminar el mecanismo de reemplazo de trabajadores en huelga, aun mediando bono de reemplazo.

18. Ajustar el artículo 384 CT al concepto de “servicios esenciales” en sentido estricto que utiliza la OIT.

19. Eliminar los castigos penales a los funcionarios que ejerzan su derecho a huelga.

20. Modificar la Ley de Seguridad del Estado en la medida en que permita penar la huelga de los trabajadores del transporte.

21. Eliminar las restricciones que afectan a los trabajadores agrícolas para negociar colectivamente y declarar la huelga.

22. Limitar los casos en que la reanudación de faenas decretada por autoridad sea aplicable (crisis nacional aguda o afectación de la vida, salud o seguridad de las personas).

23. Establecer que la reanudación de faenas decretadas por autoridad sólo puede dictarse por el juez.

24. Reducir las atribuciones de control de la Dirección del Trabajo sobre la actividad financiera de los sindicatos.

En materia de igualdad y no discriminación, la OIT se ha manifestado expresamente por:

25. La ampliación del alcance de la norma que obliga a la igualdad salarial, en el sentido de incluir trabajos distintos pero de igual valor.